中科宇杰解读PPP项目合作协议的性质

　　PPP是政府与社会资本合作的简称，在我国它并不是一个新鲜事物，早在上世纪八九十年代，类似模式就曾引入我国基础设施建设。而当下所谓的PPP项目，可称之为之前的升级版，该版的突出特点就在于：

　　一是PPP项目引入了监管部门的全程绩效评价且与项目款项挂钩;

　　二是社会资本合作方的选择以政府采购相关法律法规为依据，遴选标准更加规范。

　　这些特点对PPP项目合作协议的性质也会产生一定影响，在这种情况下，合作协议性质如何认定，有必要结合PPP项目类别做进一步区分，按照目前PPP的理论分类，一般分为：外包类、特许经营类和私有化类。

　　从形式上看，这也是PPP项目合作协议内容和性质差别的外在体现，那么在三类合作协议究竟属于行政合同还是民事合同，目前似乎还存在争议，在意见稿最终确定之前，有必要结合不同类别作进一步分析。

　　PPP从行为性质上属于政府向社会资本采供公共服务的民事法律行为，构成民事主体之间的民事法律关系。同时，政府作为公共事务的管理者，在履行PPP项目的规划、管理、监督等行政智能时，与社会资本之间构成法律关系。

　　在发达国家，PPP的应用范围很广泛，既可以用于基础设施的投资建设(如水厂、电厂)，也可以用于很多非盈利设施的建设(如监狱、学校等)。

　　PPP模式的目标有两种：一是低层次目标，指特定项目的短期目标;二是高层次目标。

　　PPP模式的组织形式非常复杂，既可能包括私人营利性企业、私人非营利性组织，同时还可能包括公共非营利性组织(如政府)。合作各方之间不可避免地会产生不同层次、类型的利益和责任的分歧。只有政府与私人企业形成相互合作的机制，才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存异的前提下完成项目的目标。PPP模式的机构层次就像金字塔一样，金字塔顶部是项目所在国的政府，是引入私人部门参与基础设施建设项目的有关政策的制定者。